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構建容錯機制的邏輯悖論與破解之策

來源:本網發表日期:2018-01-10

穆青

 

黨的十八大召開以來,為加快推動全面改革步伐,激發廣大黨員干部干事創業的激情氣魄,從中央到地方出臺了一系列的容錯機制,解決了一批對推動改革敢作敢為的干部的后顧之憂。一方面,容錯機制成為了干事創業的制度“撐腰”,為深化行政改革掃除了體制障礙;另一方面,容錯機制也消滅了“為官不為”和“甘當太平官”的借口和思想包袱,倒逼黨員干部大力肅庸治懶、勤政善政。

一、容錯機制的邏輯悖論

容錯機制的出現,是全面深化改革的必然選擇,是為了從歷史和正義的角度對我黨的干部負責,是為了更好地發揚共產黨人“踏石留印、抓鐵有痕”的精神風骨,其本質意義與全面從嚴治黨、從嚴治吏的要求是符合的。然而,在微觀層面,兩者確存在一定的矛盾和悖論。

一是法理邏輯悖論。比如,縱觀重慶、湖北、廣東等改革先行地區的容錯免責制度,對于在推動改革過程中,一些單位和干部個人從工作實際和當時的歷史現實條件出發,在不違反黨和國家的法律法規的前提下,對國家財產或人民利益造成了一定損害的情況,均采取從輕從無的處置標準。然而根據《中國共產黨紀律處分條例》等上位黨內法規明文規定,“黨組織和黨員違反黨章和其他黨內法規,違反國家法律法規,違反黨和國家政策,違反社會主義道德,危害黨、國家和人民利益的行為,依照規定應當給予紀律處理或者處分的,都必須受到追究”(第二章第六條),這類地方性的容錯免責機制則明顯與上位法規沖突矛盾。容錯機制作為一種地方性的政策或人事管理制度,從法理邏輯上說,不應存在與上位法規相悖的情況;從法律效力而言,與上位法規相沖突的內容應當是無效的。容錯機制的存續,還需進一步理清法理邏輯,找到法理支撐和依據,避免與依法治國、依法行政的政策方針相悖。

二是制度邏輯悖論。黨的十七大以來,中央出臺了《行政機關公務員處分條例》《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法(試行)》等一系列文件完善問責機制,致力于抓好領導干部這個“關鍵少數”,致力于落實從嚴治吏的責任,致力于構建嚴肅有效的問責追責制度。容錯機制的出現,本質上豐富和完善了問責機制,但從具體實施層面則對問責機制產生了一定的解構效果。比如,《關于實行領導干部問責的暫行規定》中規定,有決策嚴重失誤、工作失職等7種情況的,要對黨政領導干部實行問責追責。如果涉事的黨政領導干部為公為民、沒有謀取私利、程序正當、符合法律,如何界定適用規定?是依照問責機制還是容錯免責機制進行處置?容錯機制和問責機制,作為黨員干部管理體系的兩個重要組成部分,應當明確區分和聯系,從制度建設的高度做好兩者的“并軌”工作,實現互為補充、互為支撐的良性關系。

二、容錯機制邏輯悖論的破解之策

破解容錯機制的邏輯悖論,關鍵在于解決好“容什么錯”、“怎樣容錯”兩個問題,就是要使容錯機制守得住底線、握得住原則,發揮出優勢。

容錯機制要守住“一條底線”。法律法規是行政機關依法行政的基礎,容錯機制在實施過程中必須堅持國家法律法規的這條“底線”,不能使容錯機制成為違法亂紀的“保護傘”和“免死符”。守住法律底線,是容錯機制存續的法理基礎,也是容錯機制不偏離其設計本意的根本保障。制定容錯機制,必須依托國家法律法規,始終把合法性放在首位,首先使容錯機制具備內在合法性,再從具體條款的設置上進行研究,力求既能發揮容錯作用,又能與現行法律法規并行不悖。

容錯機制要把握好“兩個原則”。一是黨性原則,一個干部是否適用于容錯機制,關鍵是看他的出發點是不是為人民服務,看他的決策程序和實施過程有沒有把人民群眾的利益放在首位,看他的工作是不是始終圍繞黨和國家的政策方針開展。二是匹配原則,容錯機制的豁免條款和減責條款必須要與上位文件、黨內法規要求相匹配,要與現行的人事管理制度要求相匹配,如果缺乏匹配依據而又確有設立免責條款的必要,應當依程序請示上級相關部門研究審定。把握住黨性原則,容錯機制就能保證政治正確性,就能真正識別和保護忠于人民、忠于黨的干部;把握住匹配原則,就是把握住容錯機制的立身之本,不僅避免了與現行政策規定和工作制度的沖突,更有利于厘清容錯機制和問責追責機制各自的適用范圍,有利于更好地發揮兩者的合力作用。

容錯機制的實施要發揮“三種優勢”。建立完善有效的容錯機制,破解法理和制度上的相悖情況,必須發揮好容錯機制的前瞻性優勢、科學性優勢和地域性優勢。發揮前瞻性優勢,就是要在制定容錯機制時充分地對歷史發展規律負責,大膽地為改革創新的黨員干部創造空間、提供保護;同時,要對我國法律法規的完善和修訂有準確的方向性把握,順應政策和法律完善的歷程和規律,為未來同類政策、法規的出臺提供寶貴的經驗。發揮科學性優勢,就是要統籌兼顧,發揚民主集中制精神,通過充分的研究、論證和檢驗,把容錯機制標準化、規范化,使之成為一套行之有效的、富有推廣價值的干部管理體制機制。發揮地域性優勢,就是要求一些處于改革前沿或改革壓力較大的地區,要結合地區發展實際率先研究制定容錯機制,因地制宜、精準定策,力戒泛化、套化。

三、立足省情、市情,看容錯機制案例

2016年以來,為鼓勵、支持和引導各地市結合實際構建容錯機制,省委、省紀委出臺了建設容錯機制的實施方案和意見建議,明確了20條免責和減責條款,既劃定紀律規矩“紅線”,又劃出干事創業的“安全區”。總的來說,就是要把握為公還是為私、要把握故意為之還是無意過失、要把握竭盡所能還是放任推諉、要把握不可抗力還是失職失責、要把握正負兩方面的綜合效果。同時,還立足于我省工商業發達,又是改革開放核心地區的省情,通過出臺《關于推動構建新型政商關系的若干意見》等文件,列出政商交往的正面和負面清單,消除黨員干部因正常履職與企業接觸的思想顧慮。

廣州、深圳、佛山、韶關等地市緊跟其后,立足各地市情構建容錯免責體制機制。廣州市研究制定了《關于促進改革創新的決定》等文件,在全市樹立支持改革、寬容失誤的鮮明導向。深圳市出臺了《支持改革創新建立容錯糾錯機制的若干規定》,抓住當前深圳創新發展的主要矛盾,明確規定對特區立法創新、政府職能轉變和強區放權改革九個方面事項予以容錯。梅州市、云浮市出臺了落實“三個區分開來”原則的實施意見,著力澄清問題,防止錯告誤傷。韶關市一方面積極用活地方性法規的立法權,完善容錯機制的法理支撐;另一方面參考省和有關兄弟市的先進經驗,從韶關“全面融入珠三角”的發展戰略出發,出臺《關于建立健全黨員干部干事創業容錯免責機制的通知》,走出了構建容錯機制的關鍵一步。

構建一套合法、合規、有效的容錯機制絕非一日之功,理清容錯機制的法理關系、夯實容錯機制的制度根基是改革發展的必由之路,容錯機制的不斷完善必將激發干部隊伍活力,擎起改革巨臂。

 

(作者單位:韶關市委辦公室)

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